Edición 146/DERECHO PROCESAL PENAL / DOCTRINA PRÁCTICA

César Alejandro Franco Gonzales

Límites al ejercicio de la acción civil en los delitos contra la administración pública: fundamentos para una reforma procesal

Número 146 • Agosto 2026 • pp. 197-220

ISSN 2313-268X (impresa) • ISSN 2415-2285 (en línea)

Límites al ejercicio de la acción civil en los delitos contra la administración pública: fundamentos para una reforma procesal

[pp. 197-220]

César Alejandro Franco Gonzales

Univ.

Mg., con mención en Ciencias Penales, por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Fiscal adjunto Provincial Penal Titular de Lima.

Sumario

1. Introducción. 2. Delitos contra la administración pública y su relación con los fines del Estado y los derechos fundamentales. 3. Definición de agraviado y el sistema cerrado en los delitos contra la administración pública. 4. Acumulación de pretensiones, características del objeto civil dentro del proceso penal. 5. Elementos de la responsabilidad civil. 6. Criterios en la determinación del monto indemnizatorio en los delitos contra la administración pública. 7. Vacíos en el tratamiento del ejercicio de la acción civil. 8. Conclusiones. 9. Propuesta de lege ferenda. 10. Referencias.

Resumen

El presente trabajo, producto de la experiencia del autor como juez de investigación preparatoria especializado en delitos contra la administración pública de la Corte Superior de Justicia de Lima Sur, analiza críticamente la regulación de la participación del agraviado en los procesos penales por esta clase de delitos, específicamente durante la etapa intermedia; aunque el razonamiento utilizado bien puede extenderse a todos los procesos penales en los que el Estado está llamado actuar como actor civil. A partir de los criterios establecidos por la Corte Suprema, se examina la relación entre los delitos de corrupción y la protección de derechos fundamentales; la legitimidad del Estado para constituirse en actor civil; los principios que regulan el objeto civil dentro del proceso penal y las razones que rigen su acumulación; las características que diferencian la acción civil de la acción penal; los elementos de la responsabilidad civil; entre otros. Asimismo, se establecen criterios para determinar la reparación civil y se identifican diversos vacíos e inconsistencias en el Código Procesal Penal que dificultan el ejercicio adecuado y ordenado de la pretensión indemnizatoria cuando el Ministerio Público formula acusación o sobreseimiento al concluir la investigación preparatoria. Finalmente, el trabajo propone una reforma legislativa orientada a fortalecer la regulación de la acción civil y garantizar una adecuada protección de los intereses del agraviado.

Palabras clave: delitos contra la administración pública, actor civil, acción civil, reparación civil, pretensión indemnizatoria, acusación, sobreseimiento, control acusatorio

Fundamento legal: arts. 92-93 del CP;
arts. 11-14, 98- 100, 102-106 y 347-350 del CPP

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César Alejandro Franco Gonzales

Límites al ejercicio de la acción civil en los delitos contra la administración pública: fundamentos para una reforma procesal

Número 146 • Agosto 2026 • pp. 197-220

ISSN 2313-268X (impresa) • ISSN 2415-2285 (en línea)

Referencias Bibliográficas

1.
Art. 44 de la Constitución, que establece que el bienestar general se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación. Volver
13.
En este artículo solo hemos abordado los problemas que se generan en el proceso común por cuanto es la herramienta utilizada para los delitos contra la administración pública, no obstante, lo cierto es que el CPP también incurre en serias omisiones de regulación de la actuación del actor civil en los procesos inmediatos. Volver
2.
Principio que se desprende de los arts. 39 y 41 de la Constitución, reconocido en el Exp. N.º 00016-2019-PI/TC, de 3 de diciembre del 2020, f. j. n.º 4; por otro lado, en el Exp. N.º 00019-2005-PI/TC, de 21 de julio del 2005, el TC, remitiéndose al Preámbulo de la Convención Interamericana Contra la Corrupción, señala que “la corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como atenta contra el desarrollo integral de los pueblos” (f. j. n.º 47). Volver
14.
El art. 14.1 del CPP sostiene que “la acción civil derivada del hecho punible podrá ser objeto de transacción”. Ya hemos establecido la autonomía del objeto civil. En consecuencia, resulta desafortunado sostener como un todo que la misma se deriva del hecho punible. Lo cierto es que el objeto civil subsiste aun cuando se determine judicialmente la inexistencia del hecho punible. Subsiste en casos de absolución, prescripción de la acción penal o cuando se disponga el sobreseimiento de la causa por cualquiera de las otras causales contempladas en el art. 344.2 del CPP, como, por ejemplo, “no existe razonablemente la posibilidad de incorporar nuevos datos a la investigación y no haya elementos de convicción suficientes para solicitar fundadamente el enjuiciamiento del imputado”. Tal como se verifica, el articulado resulta insuficiente por otro lado por cuanto el mismo da entender que el referido acuerdo únicamente procedería hasta antes de emitirse acusación. No existe una regulación para la etapa intermedia o juicio oral. Tampoco para el caso en que el titular de la acción penal decida disponer el sobreseimiento de la causa. Volver
15.
En virtud de lo dispuesto en el art. 11.1 del CPP, que establece que “[…] si el perjudicado se constituye en actor civil, cesa la legitimación del Ministerio Público para intervenir en el objeto civil del proceso”. En los procesos de corrupción de funcionarios públicos, en el 99.9 % de los casos, concluida la investigación preparatoria, ya se cuenta con un actor civil. Ello, por cuanto existe responsabilidad administrativa, ante la grave negligencia de dejar en indefensión al Estado, en la que incurre el procurador cuando omite constituirse, dentro del plazo de ley, en actor civil o formular su pretensión indemnizatoria cuando así corresponda. Volver
3.
Es la propia Corte Suprema, en el AP N.º 4-2019, de 10 de septiembre del 2019, que reconoce la ausencia de “reglas más precisas” en el CPP para el ejercicio de la acción civil (f. j. n.º 30). Consideramos que no bastan los principios de autonomía y necesidad de pronunciamiento que regula dicho ordenamiento para satisfacer esta demanda. Volver
4.
Art. I.3 del título preliminar del CPP. Volver
16.
El art. 101 del CP, en efecto, sostiene que “la reparación civil se rige […] por las disposiciones pertinentes del Código Civil”. No obstante, el mismo regula naturaleza, elementos de la responsabilidad civil, pero no procedimiento. Por otro lado, el Código Procesal Civil no contiene una regulación especial aplicable cuando el agraviado decida acudir al proceso penal a reclamar su derecho a una justa reparación. Volver
5.
El art. 98 del CPP señala que “la acción reparatoria en el proceso penal solo podrá ser ejercitada por quien resulte perjudicado por el delito, es decir, por quien según la ley civil esté legitimado para reclamar la reparación civil y, en su caso, los daños y perjuicios producidos por el delito”. Volver
17.
El nuevo modelo procesal ha tenido un enorme avance respecto de nuestra anterior legislación. Pese a quedar aún rezagos, se ha superado la vieja confusión de que la acción civil en el proceso penal “deriva” del delito. Regula el carácter supletorio que ejerce el Ministerio Público respecto del objeto civil; se determina que la acción civil es privada y dispositiva. En consecuencia, no es de interés público su persecución. Determina la independencia del objeto civil respecto de la acción penal, lo cual importa una renuncia al viejo modelo de accesoriedad restringida que existía. Se implementa dentro del proceso penal una suerte de acumulación heterogénea de pretensiones en razón del principio de celeridad procesal. Volver
18.
El art. 350 del el CPP regula la fórmula en los que los sujetos procesales deben contestar el requerimiento acusatorio; sin embargo, el referido código no contiene un artículo similar en el que se regule el procedimiento para contestar la pretensión indemnizatoria. Volver
6.
El AP N.º 4-2019, de 10 de septiembre del 2019, señala además los siguientes derechos: i) a conocer de las actuaciones del proceso penal y a que se le instruyan de sus derechos; ii) a participar en el proceso, intervenir en las decisiones que le afecten, a constituirse en actor civil sin condición, problema, límite o dificultad alguna; a impugnar o interponer los remedios procesales que estime conveniente y, en su caso, a la protección de su integridad si se ve afectada; iii) a obtener la tutela de sus derechos materiales o sustantivos, lo que importa, a su vez: a) el derecho a la verdad, esto es, a conocer lo que en efecto ocurrió y tener legitimidad para instar este derecho y reclamar por su efectiva concreción; b) el derecho a la justicia, es decir, a que no se produzca situación alguna de impunidad, ya que el Estado tiene la obligación constitucional y convencional de respetar y garantizar plenamente la efectividad de todos los derechos fundamentales; c) el derecho a la reparación integral (f. j. n.º 19). Volver
19.
En muchos casos, los especialistas judiciales, sujetos al sistema pool corporativo, ante la ausencia de una norma expresa y la falta de especialidad en la materia, ni siquiera corren traslado adecuadamente del escrito que contiene la pretensión del actor civil, limitándose a notificar el mismo a las partes. Volver
6.
Volver
20.
Se debería en principio correr traslado del requerimiento acusatorio a la procuraduría, luego de recibida la misma, recién se debería correr traslado a los acusados de ambas pretensiones. Volver
7.
La Corte Suprema, en su f. j. n.º 25, estableció que “la víctima es aquel sujeto (persona física o jurídica, grupo o colectividad de personas) que padece, directa o indirectamente, las consecuencias perjudiciales de la comisión de un delito. En esta perspectiva amplia de definición de la víctima desde hace mucho tiempo se inició una tendencia a otorgarle un papel diferente en el proceso penal cuyo tratamiento había sido abandonado, desarrolló los derechos de acceso a la justicia y trato justo, resarcimiento e indemnización”. Luego en los posteriores considerandos desarrolla los derechos y facultades procesales con las que cuenta el agraviado conforme a la legislación vigente (ff. jj. n.os 27, 28 y 29). Volver
8.
Como puede ser el postor ajeno al concierto de voluntades entre el funcionario público y el beneficiado, pero que de buena fe decidió postular en el concurso y cumplió diligentemente con todos los requisitos que establece la ley. Volver
21.
Véase la Cas. N.º 53-2010 Piura, de 7 de junio del 2012; el AP N.º 3-2023, de 28 de noviembre del 2023. Volver
9.
El objeto civil constituye un derecho de la víctima que el juez debe garantizar durante el tiempo que dure la condena. Esta comprende (i) la restitución del bien o, si no es posible, el pago de su valor, y (ii) la indemnización de los daños y perjuicios. La víctima que decide acudir al proceso penal y hace valer sus derechos dentro del referido proceso adquiere el nombre de actor civil, cuyas facultades, conforme al art. 104 del CPP, son las siguientes: “Deducir nulidad de actuados, ofrecer medios de investigación y de prueba, participar en los actos de investigación y de prueba, intervenir en el juicio oral, interponer los recursos impugnatorios que la ley prevé, intervenir —cuando corresponda— en el procedimiento para la imposición de medidas limitativas de derechos, y formular solicitudes en salvaguarda de su derecho”. Volver
22.
“Como se advierte del parágrafo precedente, si bien se está frente a una pretensión de índole resarcitoria, la Ley procesal exige que el perjudicado —que ejerce su derecho de acción civil— precise específicamente el quantum indemnizatorio que pretende”. Volver
10.
En cuanto a los criterios de imputación civil, véase el AP N.º 4-2019, de 10 de septiembre del 2019, f. j. n.º 26; la Cas. N.° 3109-2024 Cajamarca, de 10 de marzo del 2025, f. j. n.º 4; la Cas. N.º 595-2019 Lima, de 7 de junio del 2021, f. j. n.º 4; la Cas. N.º 3411-2024 Tacna, de 14 de abril del 2025, f. j. n.º 5. Volver
22.
El interés para obrar es de orden material. Tiene su origen frente un hecho que genera un conflicto de intereses con relevancia jurídica. Se manifiesta como la situación jurídica subjetiva cuyo sustento es el derecho que le reconoce el ordenamiento jurídico en general como titular de un determinado bien y, como tal, frente a un acto ilícito, conforme el art. 93 del CP, a exigir judicialmente la restitución del bien o, si no es posible, lograr el pago de su valor, exigiendo además, cuando ello corresponda, una indemnización de los daños y perjuicios. Este interés en consecuencia puede manifestarse en un interés económico, moral o en ambos a la vez. Judicialmente el mismo, en virtud del principio a la tutela judicial efectiva, se manifiesta en la pretensión que la parte afectada solicita sea amparada por los órganos jurisdiccionales. Por otro lado, la legitimidad para obrar es un concepto netamente procesal. Consiste en la exigencia y cumplimiento de requisitos de corte formal que deberá ejercer el juez de investigación preparatoria para poder incorporar al proceso judicial al actor civil y otorgarle formalmente las facultades procesales que le reconoce la ley, en este caso, el art. 104 del CPP: “Deducir nulidad de actuados, ofrecer medios de investigación y de prueba, participar en los actos de investigación y de prueba, intervenir en el juicio oral, interponer los recursos impugnatorios que la ley prevé […]”. Es el control judicial para establecer una relación jurídico-procesal válida, la cual habilita planteamientos válidos de pretensiones dentro del proceso. Volver
11.
Respecto de las tareas otorgadas al juez de garantías, al juez unipersonal y colegiado, véase el AP N.º 4-2019, de 10 de septiembre del 2019, ff. jj. n.os 30 y 31, replicados en la Cas. N.º 3411-2024 Tacna, de 14 de abril del 2025, f. j. n.º 5 y otros. Volver
23.
Estas audiencias las generan con justa razón las defensas de los acusados, quienes, ante los referidos escritos mal formulados por la procuraduría, acuden al juez de garantías con sumillas “formulo oposición a la constitución en actor civil”, planteando, no obstante, como tema de debate la ausencia de la configuración de alguno de los elementos de la pretensión indemnizatoria o la falta de acreditación, con elementos de prueba suficientes, del monto de la reparación civil postulada por parte agraviada. Es decir, exigen al juez discutir temas de fondo con un sujeto procesal cuya legitimidad para obrar aún no ha sido declarada formalmente dentro del proceso. Lo que también es un error. Volver
12.
La Corte Suprema, en dicha resolución, Cas. N.º 189-2019 Lima Norte, de 17 de noviembre del 2020, señala que, en los delitos de colusión, la conducta del extraneus contribuye directamente al deterioro de la imagen institucional y por lo tanto su responsabilidad civil no tiene un tratamiento diferenciado respecto de la determinación del monto resarcitorio (f. j. n.º 22). Volver
24.
Mientras el actor civil siempre va a perseguir una reparación civil que se genera como consecuencia no del delito, sino del acto ilícito desplegado por el investigado, este, lógicamente (salvo honrosas excepciones) siempre va a perseguir salir exento de toda responsabilidad penal y civil. Volver
25.
Lo cierto es que la acción civil no deriva del hecho punible. Es independiente del mismo. Tiene otros elementos ajenos a los que conforman la estructura de la responsabilidad penal. Volver

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